اصلاح ساختار بودجه و نقش دولت و مجلس در اصلاحات

وضعیت فعلی بودجه کشور حاصل انباشت سال‌ها ناترازی در اقتصاد، تصمیمات نادرست دولت در سال‌های اخیر، به تأخیر انداختن اصلاحات اقتصادی با امیدبستن به گشایش‌های خارجی و رفع تحریم‌های ظالمانه اخیر است. تعادل اقتصادی ـ سیاسی شکل گرفته حول وضع موجود، انجام اصلاحات را با تعویق روبه‌رو کرده و یا باعث ایجاد موانع جدی شده است. اگرچه رفع و اصلاح مسائل فعلی دشوار است، ولی باید توجه داشت که ادامه وضع فعلی، حتی اگر امکانپذیر باشد، پیامدهای بسیار ناخوشایندتری به دنبال خواهد داشت.

کسری‌های شدید بودجه در سنوات اخیر عمدتاً از دو طریق انتشار اوراق مالی اسلامی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی تأمین شده است که هر دو مورد انباشت بدهی هستند. در نگاهی دقیق‌تر، انتشار اوراق موجب انتقال بار مشکلات به آینده می‌شود؛ برداشت از صندوق توسعه ملی با هدف پوشش هزینه‌های غیرسرمایه‌گذاری دولت نیز، علاوه بر محروم شدن آیندگان از این منابع یا عواید آن، به کارکرد توسعه‌ای این صندوق خدشه وارد خواهد کرد. شرایط نامناسب بودجه سالجاری یکی از نتایج بی‌عملی و عدم اقدام مؤثر دولت در جهت اصلاحات بودجه‌ای در سال‌های اخیر است. در صورت ادامه وضع موجود، رویه فعلی در سال‌های آینده نیز برقرار بوده و حتی شدیدتر نیز خواهد شد. انباشت سریع بدهی عمومی ناشی از کسری بودجه‌های مداوم، می‌تواند در آینده نزدیک به بروز بحران اقتصادی بینجامد. لذا برای خروج از شرایط خطیر کنونی هیچ راهی جز تن دادن به اصلاحات ساختاری و همه جانبه بودجه وجود ندارد.

ابعاد اصلاح ساختار بودجه

بودجه سند دخل و خرج دولت و ابزار اصلی اعمال سیاست مالی است. ثبات‌سازی در سطح اقتصاد کلان و تأمین کالای عمومی دو نقش اصلی بودجه محسوب می‌شود که در صورت عدم سلامت ساختار و نظام بودجه‌ریزی، نمی‌توان انتظار تحقق آنها را داشت. هرگونه ناترازی در بودجه در نهایت به ناترازی در ابعاد مختلف اقتصاد می‌انجامد که به شکل تورم و نرخ بهره بالا ظهور و بروز پیدا می‌کند. اصلاحات بودجه در چهار محور اصلی دسته بندی می‌شود:

1- تأمین منابع درآمدی پايدار برای بودجه عمومی:  بخش بزرگی از بودجه فعلی کشور صرف هزینه‌های جاری می‌شود. در یک نظام بودجه‌ریزی سالم، تمام هزینه‌های جاری و مستمر باید از طریق درآمدهای پایدار نظیر مالیات تأمین شوند، این درحالی است که در ایران بخش قابل توجهی از هزینه‌های جاری از طریق منابع حاصل از فروش نفت و استقراض تأمین می‌شود. اصلاح معافیت‌های مالیاتی، اخذ مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر ثروت از جمله مهمترین اقدامات در راستای تأمین منابع پایدار است. قدم مهم بعدی، اصلاح رابطه نفت و بودجه به منظور قطع وابستگی مستقیم منابع بودجه‌ای به درآمدهای نفتی است. درآمدزایی دولت از دارایی‌هایش نیز می‌تواند به تأمین منابع پایدار بینجامد. در این راستا ارتقای مستندسازی دارایی‌های دولت یکی از شروط لازم محسوب می‌شود.

2- مديريت هزينه‌ها و مصارف عمومی:  سازوکارهای فعلی در زمینه پرداخت‌های جاری و عمرانی به گونه‌ای است که علاوه بر عدم نظارت بر عملکرد و کارایی پایین هزینه‌ها  (و درنتیجه اسراف بیت‌المال) زمینه بروز مفاسد احتمالی را نیز فراهم می‌کند. اجرای پرداخت مستقیم به ذی‌نفع نهایی، ایجاد سازوکار بازبینی و مدیریت هزینه‌ها، حذف موازی‌کاری دستگاه‌ها و اصلاح نحوه پیدایش و تعریف پروژه‌های عمرانی، ازجمله مهمترین گام‌ها در اصلاح رویه‌های مرتبط با هزینه‌های عمومی است. علاوه بر این، بازنگری در سیاست‌های حوزه صندوق‌های تأمین اجتماعی) که بار مالی سنگینی برای بودجه دولت ایجاد کرده‌اند، (از جمله اصلاحات پارامتریک، اقدام ضروری دیگری برای مدیریت هزینه‌هاست. بخش دیگر مخارج دولت را سیاست‌های حمایتی تشکیل می‌دهند. در کوتاه‌مدت با قطع یارانه دهک‌های پردرآمد و در میان‌مدت با اتصال نظام حمایتی به نظام مالیات‌ستانی (با اجرای نظام مالیات بر مجموع درآمد اشخاص) می‌توان ضمن افزایش دقت حمایت از گروه‌های هدف، از تحقق حداقل درآمد برای همه اقشار جامعه کسب اطمینان کرد.

3- اصلاح فرايندهای تهیه، تدوين، تصويب، اجرا و نظارت بودجه: بخشی از ناترازی‌های ایجاد شده در بودجه طی دهه‌های اخیر، مستقیماً با رویه‌ها و فرایندهای بودجه‌ریزی در ارتباط است. عدم اصلاح این فرایندها می‌تواند سایر اصلاحات فوق را بی‌تأثیر کند. افزودن دامنه شمول بودجه به عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت، اصلاح سازوکار تخصیص و حل مسئله بیش برآوردی منابع، تعیین حدود و اختیارات دولت و مجلس در تهیه و تصویب بودجه و به تبع آن نحوه بررسی بودجه در مجلس، از جمله موارد مهم در این راستا است.

4- اصلاح ساختار و رويه‌های بودجه شرکت‌های دولتی: یکی از وجوه اهمیت بودجه شرکت‌های دولتی آن است که می‌تواند به صورت بالقوه منشأ ناترازی‌های دیگری باشد که پس از مدتی در قالب بدهی‌های دولت بروز می‌کند. چالش‌های بودجه شرکت‌های دولتی متعدد است، از اشکال‌های مبنایی نظیر فقدان تعریف مشخصی از بودجه شرکت‌های دولتی، تا ضعف‌های اساسی در فرایند بودجه‌ریزی که موجب تداخل وظایف و صلاحیت‌های مجامع عمومی شرکت‌های دولتی و سازمان برنامه و بودجه شده و موجب بی‌مسئولیتی مجامع عمومی شرکت‌ها در قبال بودجه شده است. بخش مهمی از آسیب‌های حوزه بودجه‌ریزی شرکت‌ها به عدم تمایز شرکت دولتی از سایر دستگاه‌های اجرایی (یکسان‌انگاری) در سپهر ذهنی سیاستگذاران بازمی‌گردد. از سوی دیگر آسیب‌های ناشی از ضعف فرایند بودجه‌ریزی دارای آثار بسیار مهم سرریز در سایر حوزه‌های فعالیت شرکت‌های دولتی شده است که از مهمترین آن‌ها می‌توان به تضعیف شدید توان سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی اشاره کرد. این درحالی است که یکی از مهمترین کارکردهای شرکت‌های دولتی در ایران و جهان، سرمایه‌گذاری است که در سیاست‌گذاری‌ها و ارزیابی‌ها مورد غفلت قرار گرفته است .

یاددداشت از مصطفی طاهری، نماینده مردم زنجان و طارم در مجلس شورای اسلامی